یادداشت اقتصادی
ما و طرح‌های عمرانی بخش کشاورزی
طرح‌های عمرانی عمدتاً پیش نیاز تحقق اهداف برنامه‌های توسعه ملی هستند که نوع طرح و موقعیت مکانی اجرای آن طبق سیاست‌ها و دستورالعمل‌های برنامه مصوب توسعه تعیین می‌شود.

طرح‌های عمرانی شامل مجموعه عملیات و خدمات مشخصی است که بر اساس مطالعات فنی، اقتصادی، اجتماعی و زیست محیطی طی مدتی معین و با اعتباری مشخص و به منظور انجام برنامه‌های رفاه اجتماعی و عملیات زیربنائی اجرا می‌شوند.

بنابراین انتظار بر این است که در این قبیل طرح‌ها مراحل مختلف مطالعاتی در خصوص مسائل فنی، اجتماعی، اقتصادی و زیست محیطی طبق ضوابط و استانداردهای رسمی انجام و عملیات اجرائی آن طبق مشخصات فنی و در مدت زمان مشخص شده و با اعتبارات پیش‌بینی شده به گونه‌ای خاتمه یابد که در طول عمر مفید آن قابل بهره‌برداری اصولی باشد.

اینگونه طرح‌ها در کشور توسط سه رکن دستگاه اجرائی(کارفرمای دولتی)، مهندس مشاور(مطالعات، طراحی و نظارت) و پیمانکار عملیاتی می‌شوند. این طرح‌ها طبق تعاریف رسمی به دو نوع انتفاعی و غیرانتفاعی تقسیم می‌شوند.

در بخش کشاورزی عمده طرح‌های عمرانی غیرانتفاعی است و وجوهی که برای مطالعه یا اجرای آن پرداخت می‌شود بلاعوض بوده و بهره‌برداران میزان اعتبارات هزینه شده را بازپرداخت نمی‌کنند.

عمده طرح‌های عمرانی بخش کشاورزی مربوط به عملیات زیربنائی آب و خاک است که به طور سالانه در تمام سنوات برنامه‌های مختلف توسعه کشور، اعتبارات قابل توجهی برای عملیاتی کردن آن منظور و هزینه شده است.

مهمترین طرح‌ها و پروژه‌های آب و خاک در بخش کشاورزی شامل پروژه‌های تأمین آب، احداث سیستم‌های آبیاری و زهکشی اعم از سیستم ثقلی یا تحت فشار، بهسازی خاک و احداث زهکش‌های زیرزمینی و تجهیز و نوسازی مزارع هستند، که در مناطق مختلف کشور اجرا شده یا در دست مطالعه و اجرا هستند. ‌بررسی‌ها نشان می‌دهد که طرح‌های اجرا شده در چند دهه گذشته صرفاً موجب افزایش بی‌رویه سطح کشت آبی شده ولی اهداف مورد انتظار در مصرف بهینه منابع و دستیابی به عملکرد مطلوب برای محصول را محقق نکرده است.

بازدیدهای میدانی تعداد قابل توجهی از طرح‌ها و پروژه‌های اجرا شده حاکی از آن است که تقریباً در تمامی طرح‌های مهم نه تنها مدت زمان اجرای آن بیش از دو برابر مدت زمان پیش‌بینی شده در قرارداد بوده بلکه اعتبار هزینه شده هم به مراتب از اعتبار پیش‌بینی شده قبلی فزونی یافته است.

متاسفانه این روند در مورد طرح‌هائی که از نیمه دوم دهه ۱۳۸۰(سال ۱۳۸۵) به بعد آغاز شده از شرایط نامناسب‌تری برخوردار بوده و حتی علاوه بر افزایش بی‌‌رویه هزینه‌ها، از کیفیت طراحی و اجرا هم کاسته شده است.

به طوری که اکنون شاهد روند رو به گسترش وسعت اراضی شور، افزایش غلظت شوری خاک، کاهش کمیت و کیفیت منابع آب اعم از سطحی و زیرزمینی و رسیدن به مرحله ورشکستگی، تخریب جنگل‌ها و مراتع، نابودی اکو سیستم‌های آبی درون مرزی، تشدید روند فرسایش خاک و در نهایت کاهش کیفیت زندگی بهره‌برداران هستیم.

علت ناکارآمدی این قبیل طرح‌ها اغلب ناشی از سیاستگذاری‌های نادرست، ضعف در فرآیند خدمات مهندسی قبل از اجرا یا حین اجرا و همچنین عدم نظارت صحیح بر نحوه هزینه کردن اعتبارات تخصیص یافته بوده یا آن که ترکیبی از هر سه عامل را شامل می‌شود که خلاصه‌ای از آنها به شرح زیر است:

* ناکارآمدی اهداف و سیاست‌ها

برخی از اهداف و سیاست‌های غیراصولی دولت‌ها برای رونق بخشی به کشاورزی که نتیجه‌ای جز برداشت محصول نامرغوب با هزینه‌های چند برابری که گاهاً به دلیل بی‌برنامگی دولت‌ها حتی ارزش برداشت محصول را نداشته، به وضوح رویت می‌شود.

یکی از سیاست‌های ناکارآمد در این برهه از زمان تأکید بر خودکفایی محصولات استراتژیک، اصرار بر اجرا و گسترش بی‌مطالعه سیستم‌های آبیاری تحت فشار(که عمدتاً متأثر از لابی کارخانجات سازنده یا واردکنندگان لوله‌ها و تجهیزات مربوطه است). نمونه دیگر اینگونه طرح‌ها تخصیص اعتبارات نجومی از محل منابع عمومی اعم از ارزی و ریالی برای اجرای طرح‌های آبیاری در مناطقی است که از آب مطمئن برخوردار نبوده یا وابستگی مطلق به آب‌های فرامرزی دارند. به طوری که نحوه استحصال آن سال‌هاست به بوته فراموشی سپرده شده است.

علاوه بر طرح‌های فوق، طرح‌های دیگری نظیر طرح توسعه باغات در اراضی شیب‌دار، طرح کنترل ریزگردها و طرح‌های توسعه شهرک‌های کشاورزی در اراضی منابع طبیعی هم در سطح ملی در برنامه است که نتیجه‌ای جز تخریب منابع ملی نخواهند داشت چرا که اجرای اینگونه طرح‌ها در مرحله اول موجب اتلاف منابع و در مرحله بعد به دلیل عدم امکان بهره‌برداری یا بهره‌برداری نامناسب جز این که موجب بی‌اعتمادی بهره‌برداران می‌گردد، حاصل دیگری ندارد.

با توجه به موارد فوق آیا وقت آن نرسیده که دولتمردان به جای هدف‌گذاری‌های ناکارآمد و تخصیص اعتبارات کلان از محل بودجه عمومی دولت به طرح‌های فی‌‌البداهه، غیرکارشناسی و گاهاً موهوم که نتایج آن بعد از چند دهه در جامعه ملموس شده است، جهت‌گیری اصولی‌تری را در دستور کار خود قرار دهند.

* ضعف خدمات مهندسی در طرح‌ها و پروژه

خدمات مهندسی طرح‌ها و پروژه‌های عمرانی شامل دو بخش خدمات مهندسی قبل از اجرای طرح و خدمات مهندسی حین اجرای طرح است.

‌ خدمات مهندسی قبل از اجرای طرح شامل مراحل مختلف مطالعات شناخت، توجه فنی، اقتصادی، اجتماعی، زیست‌ محیطی، طراحی و تهیه نقشه‌های اجرائی و همچنین تهیه گزارش و دستورالعمل بهره‌برداری و نگهداری طرح در طول عمر مفید طرح است. این بخش یکی از مهمترین و اساسی‌ترین مراحل طرح در فرآیند اجرا است که معمولاً توسط مهندسین مشاورر صاحب‌صلاحیت انجام می‌گیرد.

خدمات مهندسی حین اجرای طرح شامل نظارت بر فعالیت‌های اجرایی طرح است که می‌بایست طبق مشخصات فنی طرح و منطبق با استانداردها صورت پذیرد.

مهمترین نقطه ضعف در فرآیند مطالعه، روش انتخاب مهندس مشاور برای طرح است که عمدتاً به جای توجه به توانایی مشاور در انجام اصولی کار، تأکید بر میزان حق‌الزحمه پیشنهادی مشاور دارد. براساس تجربه، به کرات مشاهده شده که رقم پیشنهادی مشاور برنده مناقصه علاوه بر اینکه به میزان قابل توجهی از میزان برآورد کارفرما کمتر است، بلکه حداقل ۴۰درصد کمتر از متوسط قیمت پیشنهادی سایر مشاورین شرکت‌کننده در مناقصه بوده است.

با این روش انتخاب مشاور، نمی‌توان انتظار ارائه طرحی را داشت که گزینه‌های مختلف اجرائی آن از لحاظ فنی، اقتصادی، اجتماعی و زیست محیطی مورد بررسی قرار گرفته و گزینه برتر برای طراحی و ا جرا انتخاب شده باشد.

در اکثر کشورهای پیشرفته مبنای اصلی انتخاب مشاور، بررسی میزان توانایی‌های آن مشاور است. بطوریکه پس از بررسی توانمندی مشاور، تواناترین مشاور انتخاب و سپس کارفرما بطور مستقیم از لحاظ قیمت وارد مذاکره با مشاور می‌شود و در صورت عدم توافق، کارفرما با مشاوری که در رتبه بعدی قرار گرفته وارد مذاکره می‌شود.

علاوه بر ضعف خدمات مهندسین مشاور، ضعف فنی و اجرائی پیمانکاران عمدتاً خصولتی طرح‌های کشاورزی هم کاملاً‌ملموس است زیرا بخشی از پیمانکاران این طرح‌ها به جای مدیریت فنی و اجرای طرح، فقط مدیریت بر ماشین‌آلات سنگین درگیر در پروژه را داشته و به نوعی به جای سازنده، ماشین‌دار هستند.

تا یک دهه قبل تقریباً تمام طرح‌های مهم زیربنایی آب و خاک به شیوه سه عاملی اجرا می‌شد در این شیوه مهندس مشاور و پیمانکار بصورت مستقل و جداگانه با کارفرما قراردادهای مطالعات طراحی، نظارت و اجرا را منعقد کرده و به دلیل نبود منافع مادی مشترک بین دستگاه نظارت و پیمانکار کیفیت کار مطلوب‌تر بود. ولی متأسفانه قرارداد اجرای غالب طرح‌هایی که در این دهه آغاز شده به شیوه دو عامل است. در این روش اجراکننده(پیمانکار) با دستگاه نظارت(مشاور) بصورت مشارکتی با کارفرما قرارداد منعقد می‌کنند. بنابراین عملاً نمی‌توان انتظار کسب نتیجه مطلوب را از طرح‌های اجراشده داشت. این شیوه اجرا هم یکی دیگر از دلایل ناکارآمدی طرح‌ها است.

* نبود نظارت بر نحوه هزینه و فقدان ارزیابی طرح‌های عمرانی

طبق قانون، مسئولیت نظارت بر اجرای برنامه‌ها و هزینه‌کردن بودجه‌های سالانه دستگاه‌های اجرائی و ارزیابی طرح‌های عمرانی کشور، به عهده سازمان برنامه و بودجه است که اگر این مسئولیت به نحو شایسته انجام پذیرد، قطعاً نتایج بهتری حاصل می‌شود.

سازمان برنامه و بودجه به عنوان یکی از اصلی‌ترین ارکان نظام اجرائی کشور از آغاز انقلاب تا اواسط دهه ۱۳۸۰ علیرغم تغییر و تحولات مثبت و منفی، بطور نسبی وظایف نظارتی را مراعات می‌کرد که این مهم گاهی خوشایند برخی از مسئولین دستگاه‌های اجرایی نبوده است.

با انحلال سازمان در سال ۱۳۸۵ و ایجاد معاونت جدیدی تحت نام معاونت «برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی» در نهاد ریاست جمهوری، نبود توجه به مسئولیت‌های قانونی سازمان برنامه و بودجه آغاز شد.

علیرغم اینکه مجدداً در دولت یازدهم سازمان برنامه و بودجه احیاء شد ولی این روند نامطلوب همچنان ادامه دارد که مهمترین آنها صدور بخشنامه‌های غیرشفاف به‌خصوص نحوه برگزاری مناقصات طرح‌های عمرانی، عدم نظارت و تهیه گزارش ارزیابی عملکرد طرح‌ها، فقدان توجه به توانایی مجریان منتخب طرح‌ها توسط دستگاه اجرائی و… است.

دکتر محمدرضا محمودیان بیدگلی

Email this page

نسخه مناسب چاپ