چکیده
بر اساس اسناد بین‌المللی تحقق دموکراسی زیست محیطی مبتنی بر سه عنصر دسترسی به اطلاعات، مشارکت در تصمیمات و دسترسی به مراجع قضایی و شبه‌قضایی در موضوعات زیست‌محیطی است. با توجه به اینکه خسارات زیست محیطی آسیب‌‌های انسانی را نیز به دنبال دارد، بسیاری از دولت‌ها در نظام داخلی خود اقدام به ایجاد مراجع قضایی و شبه قضایی زیست محیطی کرده‌اند تا از این طریق، حق دسترسی به مراجع مذکور در موضوعات زیست‌محیطی را تضمین نمایند. با توجه به تنوع زیستی بالا اما شکننده در کشور ایران و تهدیدات زیست محیطی از جمله وجود گونه‌های گیاهی و جانوری در معرض انقراض، آلودگی‌های زیست‌محیطی، ریزگردها و بیابان‌زایی خلأ چنین نهادی در نظام حقوقی کشور محسوس است. مقالة حاضر به روش توصیفی ـ تحلیلی، به بررسی اسناد، رویه قضایی بین‌المللی و مراجع موجود در حقوق داخلی برخی دولت‌ها پرداخته و سپس وضعیت نظام حقوقی ایران را ارزیابی می‌نماید و در پاسخ به این سؤال که کدام مدل از دادگاههای زیست‌محیطی برای ایران مناسب‌تر است به این نتیجه می‌رسد که با توجه به پیشینة وجود دادگاههای اختصاصی در نظام حقوقی ایران، تاسیس یک دادگاه اختصاصی زیست‌محیطی در نظام حقوقی ایران می‌تواند زمینه‌های تحقق دموکراسی زیست‌محیطی و متعاقباً توسعه پایدار را فراهم سازد.
مقدمه
بر اساس دکترین حقوقی و رویه قضایی بین‌المللی، حقوقی که به محیط‌زیست مربوط می‌شود را می‌توان به دو دسته تقسیم نمود: دسته اول حقوق ماهوی هستند که تخریب محیط‌زیست بهره‌مندی از آن‌ها را به طور مستقیم تحت‌الشعاع قرار می‌دهد، مانند حق حیات، حق بر سلامت و … دسته دوم حقوق آیینی است که شامل حق دسترسی به اطلاعات، مشارکت در تصمیم‌گیری‌ها و دسترسی به مراجع قضایی می‌شود. دسته اخیر در چهارچوب دموکراسی زیست‌محیطی مورد توجه قرار می‌گیرد. دموکراسی زیست‌محیطی، مفهومی فراتر از رابطه فرد با دولت است. این مفهوم به نیازهای بشری در مشترکات زیست‌محیطی اشاره دارد. منظور از مشترکات، خیر و نفع عامه در موضوعات زیست‌محیطی است که فقط محدود به سهم افراد در مواد و کالاها نمی‌شود بلکه رویکردی اجتماعی است که ایجاد، استفاده و حفاظت از منابع طبیعی را سازمان‌دهی میکند؛ در این معنی تنوع زیستی، آب، هوا، معادن، اقلیم، نظام‌های بوم‌شناسی و … همگی از مشترکات زیست‌محیطی محسوب می‌شوند. برای بهره‌مندی از مشترکات مذکور، حقوق آیینی زیست‌محیطی شامل حق دسترسی به اطلاعات، مشارکت در تصمیم‌گیری‌ها و دسترسی به مراجع قضایی به شهروندان اعطا می‌گردد تا در برابر پروژه‌‌های صنعتی یا آثار سیاست‌ها و تصمیم‌گیری‌های زیست‌محیطی بر جامعه اقدامات مناسبی را اتخاذ نمایند. حقوق آیینی زیست‌محیطی به دنبال توانمندسازی شهروندان در واکنش به پروژه‌ها و فعالیت‌‌های زیست محیطی است.
از اسناد مهمی که در این زمینه می‌توان به آن اشاره کرد، کنوانسیون منطقه‌ای آرهوس است. کنوانسیون آرهوس که نماد یا سمبل دموکراسی زیست‌محیطی محسوب می‌شود در بردارنده حقوقی آیینی است که به افراد در موضوعات زیست‌محیطی اعطا می‌گردد. ماده ۱ کنوانسیون آرهوس مقرر می‌دارد: «به منظور حمایت از حق هر فرد از نسل حاضر و نسل‌های آینده برای زندگی در محیطی که متناسب با سلامت و رفاهشان باشد هر دولت عضو می‌بایست حق دسترسی به اطلاعات، مشارکت عمومی در تصمیم‌گیری و دسترسی به مراجع قضایی در موضوعات زیست‌محیطی را تضمین نماید.» از این ماده به روشنی مبین سه ستون تحقق دموکراسی زیست‌محیطی است.
براساس آنچه بیان شد، سومین حقی که پازل دموکراسی زیست‌محیطی را کامل میکند، حق دسترسی به مرجع قضایی صالح در مسائل زیست‌محیطی است که از سه جهت حائز اهمیت می‌باشد: اولاً منجر به افزایش حمایت از منافع زیست‌محیطی می‌شود، ثانیاً قوانین زیست‌محیطی موجود با کارآمدی بیشتری اعمال می‌شوند و ثالثاً به چالش کشیدن تصمیمات زیست‌محیطی نزد مراجع قضایی و شبه قضایی، علاوه بر پذیرش عمومی، مشروعیت آن تصمیمات را افزایش می‌دهد به تعبیری، مشروعیت قانون بستگی به رویه و دخالت عموم در انطباق و نیز کاربرد هنجارهای قانونی دارد.
ضرورت تشکیل دادگاه زیست محیطی به صراحت در اسناد بین‌المللی دیگر نیز بیان شده و رویة قضایی نیز با تفسیر این اسناد آن را تأیید نموده است. با این حال، تشکیل دادگاه مذکور در یک کشور ممکن است با چالش‌هایی مواجه باشد. با توجه به اینکه رسیدگی به پرونده‌ها در دادگاههای عمومی معمولاً طولانی و با بوروکراسی اداری همراه است، دولت‌ها درحوزه محیط زیست به دنبال ایجاد مراجعی (اعم از قضایی و شبه قضایی) هستند که معایب مذکور را نداشته و در عین حال با اقتضائات مسائل زیست محیطی نیز هم گام باشد. در همین راستا دولت‌ها با توجه به نظام حقوقی خود، که متأثر از نظام سیاسی، اجتماعی، فرهنگی و … آن‌هاست، از بین گونه‌های مختلف مراجع قضایی و شبه قضایی زیست محیطی، مدلی را که مناسب ساختار خود می‌دانند را اجرایی می‌کنند. مقاله حاضر، ضمن بررسی جایگاه دسترسی به دادگاه زیست‌محیطی به عنوان یک حق بشری در نظام بین‌المللی به دنبال پاسخ به این سؤال است که در نظام حقوقی ایران، کدام مدل از دادگاههای زیست‌محیطی مناسب‌تر است. به منظور پاسخ به این سوال، مقاله در چهار بخش تنظیم گردیده در بخش‌های اول و دوم، حق دسترسی به دادگاههای زیست محیطی در اسناد و رویه قضایی بین‌المللی مرتبط بررسی شده، سپس در بخش سوم رایج‌ترین مدل‌های مراجع قضایی و شبه قضایی در نظام‌های داخلی مطالعه و در نهایت در بخش چهارم، وضعیت نظام حقوقی کشورمان مطمح نظر قرار گرفته است.
۱٫ حق دسترسی به دادگاه زیست‌محیطی در اسناد بین‌المللی
دسترسی مؤثر به مراجع قضایی صالح از جمله حقوقی است که در اسناد متعدد حقوق بشری مورد توجه قرار گرفته است. ماده ۸ اعلامیه جهانی حقوق بشر، ماده ۱۴ میثاق حقوق مدنی و سیاسی و ماده ۶ کنوانسیون اروپایی حمایت از حقوق بشر و آزادی‌های اساسی از جمله اسنادی هستند که دسترسی به دادگاه صالح را حق هر انسان می‌دانند. از این گذشته، دسترسی به دادگاههای زیست‌محیطی نیز در برخی اسناد بین‌المللی ذکر شده است. بیست سال پس از صدور اعلامیه استکهلم، کنفرانس محیط‌زیست و توسعه ملل متحد موسوم به اجلاس زمین در سال ۱۹۹۲ در ریودوژانیرو برگزار شده و یکی از نتایج آن اعلامیه ریو در مورد محیط‌زیست و توسعه است. ماده ۱۰ این اعلامیه مقرر می‌دارد: «مسائل مربوط به محیط‌زیست هنگامی به بهترین نحو حل و فصل می‌شوند که کلیه شهروندان در سطوح مناسب در آن مشارکت نمایند… دسترسی موثر به رسیدگی‌های اداری و قضایی، از جمله تصمیمات مربوط به اصلاح و جبران خسارت، باید تأمین گردد.»
بند ۳ ماده ۹ کنوانسیون آرهوس نیز مقرر می‌دارد: «… هر طرف معاهده تضمین می‌نماید که اعضای جامعه بتوانند با دسترسی به مراجع قضایی و شبه قضایی، فعل و ترک فعل‌هایی که برخلاف قوانین ملی، توسط اشخاص خصوصی و مراجع عمومی و علیه محیط‌زیست انجام شده است را به چالش بکشند.»
ماده ۱۱ پیش‌نویس طرح میثاق بین‌المللی حقوق بشر بر محیط‌زیست (۲۰۱۵) نیز با عباراتی مشابه، مراجعه به مراجع قضایی صالح و نهادهای اداری مستقل و بی‌طرف را، نسبت به اقداماتی که منجر به نقض حقوق داخلی و بین‌المللی محیط‌زیست شده را حق هر فرد میداند.
از دیگر اسناد منطقه‌ای که مبین حق دسترسی به دادگاه زیست‌محیطی است، «موافقت‌نامه دسترسی به اطلاعات، مشارکت عمومی و دسترسی به عدالت در موضوعات زیست‌محیطی در آمریکای لاتین و منطقه کارائیب» معروف به کنوانسیون اسکازو ۲۰۱۸ است. ماده اول این موافقت‌نامه مانند کنوانسیون آرهوس هدف انعقاد آن را تضمین دسترسی به اطلاعات، مشارکت عامه و دسترسی دادگاه میداند. البته این کنوانسیون با جزئیات بیشتری دسترسی به دادگاه در موضوعات زیست‌محیطی را مورد توجه قرار داده است. طبق ماده ۸ دسترسی موثر، به موقع، شفاف، بی‌طرفانه و بدون هزینه گزاف به دادگاه در موضوعات زیست‌محیطی می‌بایست تضمین گردد.
۲٫ انعکاس حق دسترسی به دادگاه زیست‌محیطی در رویه قضایی
حق دسترسی به مراجع قضایی در نتیجه مخاطرات زیست‌محیطی در رویه قضایی تأکید قرار گرفته است ضمن آنکه نقش رویه در شفاف‌سازی این حق و تبیین ابعاد آن نیز قابل توجه است. از این رو در مطالب پیش رو ضمن بررسی چند پرونده مهم، رویکرد مراجع قضایی نسبت به حق دسترسی به دادگاه زیست‌محیطی نیز بیان خواهد شد.
از جمله پروندههای مطروح در این زمینه، دعوای ریموند دلا پرادل علیه فرانسه در دیوان اروپایی حقوق بشر است. خواهان، مالک زمینی به مساحت ۲۵۰ هکتار بود که وزارت محیط‌زیست و کیفیت زندگی فرانسه، با یک دستور اجرایی زمین‌های منطقه‌ای که زمین‌های خواهان هم بخشی از آن بود را به عنوان زمین‌های برخوردار از زیبایی شاخص و مناسب برای منافع عامه در نظر می‌گیرد خواهان، پس از گذشت دو ماه از تصمیم وزارت محیط‌زیست و کیفیت زندگی فرانسه به آن اعتراض میکند. اما دادگاه فرانسه با استناد به دستورالعمل مصوب جولای ۱۹۴۵ ارائه دادخواست را خارج از موعد زمانی اعلام و به نفع خوانده رأی می‌دهد. در پی آن، خواهان با استناد به ماده ۶ کنوانسیون اروپایی حقوق بشر به این دلیل که از دسترسی به یک دادگاه منصفانه محروم شده در دیوان اروپایی حقوق بشر اقامه دعوت میکند. استدلال خواهان این بود که افراد مستحق دسترسی به یک نظام منسجم هستند که میان منافع دولتی و منافع آن‌ها تعادلی منصفانه ایجاد نماید. به خصوص وی باید از فرصت موثر و عملی برخوردار باشد تا بتواند دستورالعملی که در حق مالکیت وی مداخله کرده را به چالش بکشد. دیوان با ملاحظه شرایط فوق اعلام داشت که خواهان به صورت عملی و موثر از حق دسترسی به دادگاه برخوردار نبوده لذا دولت فرانسه بند اول ماده ۶ کنوانسیون اروپایی حقوق بشر را نقض کرده است.
از موارد قابل توجه دیگر در دیوان اروپایی حقوق بشر می‌توان به اختلاف یک سازمان مردم نهاد علیه دولت بلژیک اشاره کرد. خواهان یک مؤسسه غیرانتفاعی بوده که هدفش حمایت از محیط‌زیست منطقه مارکه ـ ناسون بلژیک است. محدوده کاری مؤسسه، شامل هر فعالیتی می‌شود که به طور مستقیم یا غیرمستقیم به کیفیت و تنوع زیست‌بوم، چشم‌اندازهای طبیعی یا نیمه طبیعی زمین، آب، هوا و سایر عناصر حیاتی برای انسان مربوط باشد. این مؤسسه نسبت به اعطای مجوز برای گسترش یک سایت جمع‌آوری زباله به شورای دولتی بلژیک شکایت کرد. اما شکایت با این استدلال که فاقد بیان واقعیت‌هایی (فکت‌هایی) است که زمینه اختلاف را شرح دهد، خواهان با این ادعا که عدم پذیرش دعوا توسط شورای دولتی بلژیک، منجر به نقض حق دسترسی به دادگاه شده است و با استناد به بند ۱ ماده ۶ کنوانسیون اروپایی حقوق بشر در دیوان اقامه دعوی کرد.
دیوان در این رأی ابتدا شرایط استناد به ماده ۶ کنوانسیون را تبیین میکند از جمله اینکه، «اختلاف» باید در مورد «حقی» باشد که در قانون داخلی شناسایی شده است. اختلاف، باید واقعی و جدی باشد؛ این مسئله نه تنها نسبت به وجود حق، بلکه به دامنه و نوع اعمال آن نیز مربوط می‌شود. همچنین، نتیجه رسیدگی مستقیماً برای حق مورد نظر تعیین کننده باشد. به بیان دیگر، ارتباط ضعیف و بعید برای استناد به ماده ۶ کفایت نمی‌کند. بنابراین، صرف وجود قانون یا تأثیر حکم دادگاه بر شخص ثالث، طرح دعوا از طرف وی را توجیه نمی‌کند. سپس به انطباق شرایط گفته شده به خواهان پرداخته و اعلام می‌دارد، خواهان (مؤسسه غیر انتفاعی) علاوه بر دفاع از منافع عامه، به طور خاص مداقع منافع اعضای مؤسسه نیز می‌باشد در این پرونده، افزایش ظرفیت سایت جمع‌آوری زباله، به طور مستقیم زندگی شخصی اعضا را تحت تأثیر قرار داده است.
دیوان در نهایت با توجه به احراز ارتباط میان اختلاف مطروحه با حق مورد استناد، نقض بند ۱ ماده ۶ را می‌پذیرد.
از جمله پروندههای جدید مطروحه در دیوان آفریقایی حقوق بشر و خلق‌ها پرونده اُکیک است. که در سال ۲۰۱۷ طرح شد بعد از طرح دعوا در کمیسیون آفریقایی حقوق بشر و خلق‌ها، به‌دلیل نقض‌های شدید و گسترده حقوق بشر و عدم تبعیت دولت کنیا از اقدامات موقت، کمیسیون پرونده را به دیوان مزبور ارجاع داد. به این پرونده مربوط به اقلیت‌های قومی بومی ساکن در جنگل مائوکنیا است. دولت کنیا با استناد به اینکه جنگل مائو (حوزه آبریز منطقه حفاظت شده) محسوب و متعلق به این دولت است، بدون مشورت قبلی و لحاظ اهمیت جنگل مانو برای اقلیت مذکور، اقدام به اخراج آن‌ها کرد. خواهان با استناد به قانون اساسی کنیا بیان می‌دارد که اقلیت بومی بودن نباید مانع بهره‌مندی از حقوق مذکور شود. دیوان ابتدا با بررسی عوامل متعدد از جمله ارتباط گروه اگیک با طبیعت، زمین و محیط زیست طبیعی تصدیق میکند که این گروه یک جمعیت بومی است که بقایش بستگی به دسترسی پیوسته و استفاده از زمین و منابع طبیعی منطقه دارد. و در این راستا از حق تصرف، استفاده و بهره‌مندی از سرزمین اجدادیشان برخوردارند و دولت کنیا در برابر تخریب جنگل مسئول بوده و اخراج اقلیت بومی اگیک اقدامی مناسب برای حفظ محیط زیست جنگل محسوب نمی‌شود.
نکته مهم در رای دیوان، تأیید ادعای خواهان مبنی بر حق دسترسی به دادگاه است. بنا بر نظر دیوان، همه کنیایی‌ها می‌باید در بهره‌مندی از حقوق از جمله دسترسی به عدالت از فرصت‌های برابر برخوردار باشند و از این حیث نباید هیچ گونه تبعیضی میان شهروندان و قبایل مختلف، از جمله اُگیک وجود داشته باشد.
دیوان آمریکایی حقوق بشر نیز در پی سؤال دولت کلمبیا در مورد تعهدات زیست محیطی دولتهای آمریکایی، نظریه‌ای مشورتی صادر کرد که در این رابطه قابل استناد است. در این نظریه مشورتی دیوان آمریکایی برای اولین بار حق بر محیط زیست سالم را به عنوان یک حق مستقل شناسایی کرده و آن را مبنا و اساس بقای بشریت توصیف می‌نماید. دیوان ضمن اشاره به تقسیم‌بندی حقوق زیست محیطی به ماهوی (حقوقی که تخریب محیط زیست به طور مستقیم بهره‌مندی از آن‌ها را تحت‌الشعاع قرار می‌دهد مانند حق حیات، حق بر سلامت و …) و حقوق آیینی (که به سیاست‌های زیست محیطی مربوط بوده و شامل حق دسترسی به اطلاعات، شارکت در تصمیم‌گیری‌ها و دسترسی به مراجع قضایی در موضوعات زیست محیطی می‌شود). اعلام می‌دارد که تامین حقوق زیست محیطی جز با فراهم ساختن بسترهای لازم برای دسترسی به دادگاه صالح امکان‌پذیر نیست.
دیوان دادگستری اتحادیه اروپا نیز، در پروندههای متعددی بر بند ۳ ماده ۹ کنوانسیون آرهوس در مورد دسترسی به دادگاه در موضوعات زیست‌محیطی صحه گذاشته است. بند ۳ ماده ۹ کنوانسیون آرهوس، صراحتاً به «ملاک‌های مقرر در قوانین ملی» اشاره دارد و طرح دعوا را منوط به احراز شرایط مزبور میداند. به عبارت دیگر، امکان قانون‌گذاری و تعیین شرایط طرح دعوا در موضوعات زیست‌محیطی برای دولتهای عضو فراهم شده است. مسئله مهم این است که آیا دولتهای عضو می‌توانند در حقوق داخلی محدودیت‌هایی بر بند ۳ ماده ۹ وارد نمایند و در صورتی که پاسخ مثبت باشد، اعمال محدودیت‌ها تا کجا می‌تواند ادامه داشته باشد. این موضوع در پرونده اختلاف میان سازمان مردم نهاد دورگاردن لیلاوارتانس علیه سوئد مطرح شد.
قوانین داخلی دولت سوئد به آن دسته از سازمان‌های مردم‌نهاد اجازه طرح دعوا در موضوعات زیست‌محیطی را می‌دهد که تعداد اعضای آن‌ها را ۲۰۰۰ نفر بیشتر باشد. براساس همین مقرره و عدم احراز شرط مندرج در قانون سوئد، دعوای سازمان مردم‌نهاد دوگاردن لیلاوارتانس در مرحله بدوی و مرحله تجدیدنظر رد شد. لذا سازمان مذکور مسئله را نزد دیوان عالی سوئد طرح کرد و دیوان عالی برای رسیدگی، موضوع انطباق یا عدم انطباق قانون سوئد با کنوانسیون آرهوس را از دیوان دادگستری اتحادیه اروپا استفسار کرد. دیوان در پاسخ، ابتدا اذعان می‌دارد که اولاً با توجه به اینکه قوانین با مشارکت (مستقیم یا غیرمستقیم) مردم وضع می‌شود، بالطبع دسترسی به مراجع قضایی و احقاق حق مردم، نباید مشروط به شرایط خاصی باشد. ثانیاً، قوانین داخلی دولتهای عضو باید در راستای قوانین اتحادیه و کنوانسیون آرهوس، بیشترین دسترسی به مراجع قضایی و شبه قضایی را در موضوعات زیست‌محیطی تضمین کند و قوانین داخلی دولت‌ها نباید مبطل مقررات اتحادیه در مورد دسترسی افراد واجد صلاحیت به این مراجع باشد.
ثالثاً، با توجه به اینکه تنها دو سازمان غیردولتی زیست‌محیطی در سوئد جمعیتی بالغ بر ۲۰۰۰ نفر عضو دارند، لذا قانون این کشور در عمل کلیه سازمان‌های غیردولتی کوچک و محلی را از دسترسی به دادگاه محروم کرده است. دیوان در نهایت اعلام میکند که قانون داخلی سوئد در مغایرت با موضوع و هدف کنوانسیون آرهوس است.
دیوان دادگستری اتحادیه در پرونده سازمان غیردولتی دوستان زمین علیه آلمان، مقرره داخلی دولت آلمان را به چالش می‌کشد. این دولت طی مقرره‌ای اجازه تأسیس و بهره‌برداری از نیروگاه زغال‌سنگ در ۸ کیلومتری مناطق حفاظت شده صادر میکند. سازمان غیردولتی دوستان زمین برای ابطال مجوز مذکور اقامه دعوا میکند اما دادگاه آلمان اعلام می‌دارد «تا زمانی که حقوق افراد به طور مستقیم نقض نشده باشد هیچ فرد یا سازمانی نمی‌تواند درخواست ابطال مجوز را داشته باشد». دیوان دادگستری اتحادیه اروپا با رد این نظر عنوان می‌دارد که در «پرتو اهداف کنوانسیون آرهوس، سازمان‌های غیردولتی زیست‌محیطی برای حراست از اعمال موثر قوانین زیست‌محیطی، می‌بایست حق گسترده‌ای در زمینه طرح دعوا داشته باشند.» بنابراین، در پروژه‌هایی که ممکن است اثرات مهمی بر محیط‌زیست داشته باشند سازمان‌های غیردولتی زیست‌محیطی باید این حق را داشته باشند تا تصمیمات دولتی را نزد مراجع قضایی و شبه‌قضایی به چالش بکشند. از این رو قانون آلمان بسیار مضیق بوده و با اهداف کنوانسیون آرهوس انطباق ندارد.
همچنین در پرونده معروف به خرس‌‌های قهوه‌ای اسلواک که توسط سازمان غیردولتی علیه دولت اسلواکی طرح شد دیوان دادگستری اتحادیه اروپا عنوان می‌دارد تا جایی که به گونه‌های مورد حمایت مربوط می‌شود دادگاههای دولتهای عضو متعهدند برای تضمین حمایت قضایی موثر در چهارچوب قوانین زیست‌محیطی اتحادیه، قوانین ملی خود را تا جای ممکن به گونه‌ای تقسیر نمایند تا با اهداف مقرر در بند ۳ ماده ۹ کنوانسیون آرهوس و بیشترین دسترسی به دادگاه، انطباق داشته باشد.
همه پروندههای یاد شده نشان می‌دهد که دسترسی به مراجع قضایی و شبه قضایی برای احقاق حق در مسائل زیست‌محیطی چه به عنوان یک حقوق بشری و چه در قالب دموکراسی زیست‌محیطی، مورد تایید رویه قضایی قرار گرفته است.
ادامه دارد
اکبر عزیزی تا سه نشه ، بازی نشه!