یکی از وظایف و تکالیف هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، ابطال مصوبات و نظامات دولتی تحت شرایط مندرج در ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری است. بر اساس قاعده کلی و مطابق ماده ۱۳ قانون مذکور، اثر ابطال مصوبه، از زمان تصمیم هیأت عمومی است مگر در دو حالت؛ اولاً در مورد مصوبات خلاف شرع و ثانیاً در مواردی که به منظور جلوگیری از تضییع حقوق اشخاص، هیأت عمومی اثر آن را به زمان تصویب مصوبه مترتب نماید. در صورتی که خواهان تسری اثر ابطال به زمان تصویب مصوبه باشیم، می‌بایست ضمن دادخواست ابطال، تقاضای اعمال ماده ۱۳ مطرح نماییم.
یکی از وظایف و اختیارات دولت، تصویب آیین‌نامه و مقررات دولتی است. بر اساس اصل ۱۳۸ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران «علاوه بر مواردی که هیأت وزیران یا وزیری مأمور تدوین آیین‌نامه‌های اجرایی قوانین میشود، هیأت وزیران حق دارد برای انجام وظایف اداری و تأمین اجرای قوانین و تنظیم سازمان‌های اداری به وضع تصویب‌نامه و آیین‌نامه بپردازد. هر یک از وزیران نیز در حدود وظایف خویش و مصوبات هیأت وزیران حق وضع آیین‌نامه و صدور بخشنامه را دارد اما مفاد این مقررات نباید با متن و روح قوانین مخالف باشد. دولت میتواند تصویب برخی از امور مربوط به وظایف خود را به کمیسیون‌های متشکل از چند وزیر واگذار نماید. مصوبات این کمیسیون‌ها در محدوده قوانین پس از تأیید رئیس‌‌جمهور لازم‌الاجرا است.
تصویب‌نامه‌ها و آیین‌نامه‌های دولت و مصوبات کمیسیون‌های مذکور در این اصل، ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی می‌رسد تا در صورتی که آن‌ها را برخلاف قوانین بیابد با ذکر دلیل برای تجدیدنظر به هیأت وزیران بفرستد.» بنابراین مشاهده میشود اولاً، شرط تصویب چنین مصوباتی، عدم مخالفت آن‌ها با متن و روح قوانین اعم از قانون اساسی و قانون عادی است و ثانیاً نظارت رئیس قوه مجریه و رئیس قوه مقننه را به همراه دارد. همچنین برای نظارت رئیس مجلس، آیین‌نامه اجرایی قانون نحوه اجرای اصول ۸۵ و ۱۳۸ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و اصلاحات بعدی، در دی‌ماه ۱۳۹۱ به تصویب مجلس رسید و در آن هیأت بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین تشکیل گردید تا امور مربوط به نظارت مصوبات را این هیأت به نمایندگی از رئیس مجلس شورای اسلامی رسیدگی کند.
با وجود این، قانونگذار (اعم از قوه موسس و قوه مقننه) علاوه بر نظارت از رهگذر رئیس مجلس، به موضوع نظارت قضایی مصوبات دولت نیز توجه کرده است. بر این اساس، اصل ۱۷۰ قانون اساسی مقرر می‌دارد: «قضات دادگاه‌ها مکلفند از اجرای تصویب‌نامه‌ها و آیین‌نامه‌های دولتی که مخالف با قوانین و مقررات اسلامی یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه است خودداری کنند و هرکس میتواند ابطال این‌گونه مقررات را از دیوان عدالت اداری تقاضا کند.» در این راستا، قانونگذار عادی ابطال مصوبات را در اختیار هیأت عمومی دیوان عدالت قرار داده است. مطابق بند ۱ ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، از جمله وظایف هیأت عمومی دیوان «رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین‌نامه‌ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداری‌ها و موسسات عمومی غیردولتی در مواردی که مقررات مذکور به علت مغایرت با شرع یا قانون و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز یا سوء‌استفاده از اختیارات یا تخلف در اجرای قوانین و مقررات یا خودداری از انجام وظایفی که موجب تضییع حقوق اشخاص میشود».
در ادامه قانونگذار، آثار ابطال مصوبات توسط هیأت عمومی را نیز مورد توجه قرار داده است و اعلام می‌کند: «اثر ابطال مصوبات از زمان صدور رأی هیأت عمومی است مگر در مورد مصوبات خلاف شرع یا در مواردی که به منظور جلوگیری از تضییع حقوق اشخاص، هیأت مذکور اثر آن را به زمان تصویب مصوبه مترتب نماید.»
سوالی که در اینجا مطرح میشود آن است که در مواردی که مصوبه‌ای که به سبب خلاف شرع بودن یا به سبب خلاف قانون بودن یا عدم صلاحیت مرجع یا سوء‌استفاده از اختیارات یا تخلف در اجرای قانون و مقررات یا خودداری از انجام وظایفی که منجر به تضییع حقوق اشخاص شده، ابطال گردد، در مورد آثار زمانی ابطال مصوبه نظر هیأت عمومی کسب می‌گردد؟ ذکر این نکته خالی از وجه نیست که یکی از ایرادات ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان، جمله پایانی ماده است که گویی صرفاً زمانی که مصوبه‌ای که در راستای خودداری از انجام وظایف تصویب شده است منجر به تضییع حقوق میشود و اثر ابطال آن از زمان تصویب مصوبه است، اما با تفسیر موسع به نفع حقوق اشخاص و رعایت اصول اولیه، در هر موردی که مصوبه‌ای با حقوق اشخاص مرتبط بوده و به واسطه وضع آن، حقوق افراد تضییع شود، قابل ابطال و ترتب زمانی به هنگام تصویب آن مصوبه است. البته مشاهده رویه هیأت عمومی دیوان میتواند زمینه اعمال محتوای ماده ۱۲ را برای ما روشن سازد؛ زیرا در عمل تاکنون هیأت عمومی تمایل دارد تا نسبت به مصوباتی که خلاف قانون یا خارج از صلاحیت مرجع بوده، صرفاً حکم به ابطال صادر نماید! علی‌رغم این موضوع، در موارد بسیار اندکی که مصوبه‌ای به سبب خلاف‌شرع بودن در هیأت عمومی مطرح میشود، روال کار بر اساس بند و ماده ۱۵ آیین‌نامة اداره جلسات هیأت عمومی و هیأت‌های تخصصی دیوان عدالت اداری به این صورت است، «در مواردی که در جریان رسیدگی به موضوع در هیأت تخصصی، اعلام مغایرت مصوبه با شرع نیز واصل شود، مراتب ابتدا به رئیس دیوان منعکس میشود تا مراتب مغایرت یا عدم مغایرت مصوبه موضوع درخواست ابطال با شرع از شورای نگهبان استعلام شود. پس از وصول نظریه شورای نگهبان، به هیأت تخصصی مربوطه اعاده و ارجاع میشود تا حسب مورد اتخاذ تصمیم لازم به عمل آید.»
اعمال ماده ۱۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری
مطابق ماده ۱۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان «اثر ابطال مصوبات (موضوع ماده ۱۲) از زمان صدور رأی هیأت عمومی است مگر در مورد مصوبات خلاف شرع یا در مواردی که به منظور جلوگیری از تضییع حقوق اشخاص، هیأت مذکور اثر آن را به زمان تصویب مصوبه مترتب نماید.»
با توجه به پیش‌بینی مقرره فوق، در صورتی که مصوبه‌ای به سبب یکی از دلایل مندرج در ماده ۱۲ از سوی هیأت عمومی ابطال گردد، از زمان ابطال مصوبه قابلیت استناد نخواهد داشت جز در دو حالت ۱٫ اگر مصوبه‌ای به سبب خلاف شرع بودن و یا ۲٫ تضییع حقوق اشخاص ابطال شده باشد، اثر ابطال از زمانی است که مصوبه به تصویب رسیده است و حقوق مکتسبه افراد از زمان تصویب مصوبه ابطال شده در نظر گرفته خواهد شد.
مطابق رویه در حالتی مصوبه‌ای به جهت خلاف شرع بودن ابطال میشود، در رأی هیأت عمومی، زمان ابطال مصوبه از تاریخ تصویب مصوبه اعلام و در متن رأی قید می‌گردد. اما در صورتی که مصوبه‌ای به جهت خلاف قانون بودن یا خارج از حدود صلاحیت بودن از سوی هیأت عمومی ابطال گردد، اگر اجرای مصوبه تا قبل از ابطال منجر به تضییع حقوق مکتسبه افراد شود، می‌بایست دلایل تضییع حقوق در دادخواست ابطال ذکر شود و هیأت عمومی راسا اثر ابطال را در این شرایط از زمان تصویب مصوبه کسری نمی‌دهد. در این حالت مطابق ماده ۳۴ آیین‌نامه اداره جلسات هیأت عمومی و هیأت‌های تخصصی دیوان عدالت اداری، «در مواردی که اعمال ماده ۱۳ قانون مبنی بر تسری اثر ابطال مصوبه به زمان تصویب در دستور کار هیأت عمومی قرار دارد، پس از قرائت گزارش هیأت تخصصی مربوط و استماع نظرات موافقین و مخالفین، رأی‌گیری به عمل می‌آید.»
با مراجعه به آرای هیأت عمومی و تعمق در آن‌ها، روشن میشود در غالب موارد شاکی به جهت عدم اطلاع، نسبت به درخواست تسری ابطال مصوبه از زمان تصویب اقدامی نمی‌کند و در موارد اندکی نیز هیأت عمومی دیوان نسبت به این درخواست وقعی نمی‌نهد؛ زیرا دلایل و مدارک و مستندات مربوط به تضییع حقوق اشخاص در نظر گرفته نشده است. در حالت اخیر‌الذکر، بر اساس ماده ۳۵ آیین‌نامه فوق، «چنانچه درخواست ابطال مصوبه متضمن درخواست تسری ابطال به زمان تصویب آن به شرح ماده ۱۳ قانون بوده، لکن هیأت عمومی در جلسه رسیدگی به اصل موضوع نسبت به این درخواست اتخاذ تصمیم نکرده باشد، به محض اطلاع، موضوع از طریق اداره کل هیأت عمومی در اولیه جلسه هیأت عمومی طرح و نسبت به این قسمت از درخواست نیز اتخاذ تصمیم به عمل خواهد آمد.» اما در فرضی که اشخاص در شکایت خود نسبت به اعمال ماده ۱۳ اشاره‌ای نکرده باشند، امکان طرح دعوای مستقلی برای اشخاص فراهم است. در نتیجه، می‌توان با ارائه دادخواست با موضوع «اعمال مقررات ماده ۱۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری نسبت به رأی شماره… هیأت عمومی و تسری ابطال مصوبه ابطال شده به زمان تصویب آن»، تقاضای قانونی را مطرح نمود. در این حالت در ادامه ماده ۳۵ آیین‌نامه اشاره میشود: «… در فرضی که درخواست مزبور پس از اتمام جلسه رسیدگی هیأت عمومی و به طور جداگانه واصل شود، موضوع خارج از نوبت و بدون نیاز به تبادل لایحه به هیأت تخصصی مربوط ارجاع تا در اولین جلسه هیأت تخصصی مورد رسیدگی قرار گرفته و نتیجه بلافاصله به اداره کل هیأت عمومی اعلام میشود. این نظریه در نخستین جلسه هیأت عمومی طرح و مورد رسیدگی قرار می‌گیرد.»
در ذیل نمونه رأی مرتبط با موضوع اعمال ماده ۱۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مشاهده میشود:
شاکی: شرکت عمرانی شهر جدید گلبهار با وکالت آقای محمدرضا یزدانی
موضوع شکایت و خواسته: درخواست اعمال مقررات ماده ۱۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری نسبت به رأی شماره ۹۵۵ ـ ۲۸ر۹ر۱۳۹۶ هیأت عمومی و تسری ابطال مصوبه ابطال شده به زمان تصویب آن
گردش کار
۱٫ با شکایت آقای محمدرضا یزدانی به وکالت از شرکت عمران شهر جدید گلبهار و به موجب دادنامه شماره ۹۵۵ـ۲۸ر۹ر۱۳۹۶ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مصوبه جلسه مورخ ۱۴ر۱۱ر۱۳۹۲ شورای اسلامی شهر جدید گلبهار ابطال شده است.
متعاقباً شاکی به موجب درخواستی در تاریخ ۲۵ر۸ر۱۳۹۷ ابطال مصوبه جلسه مورخ ۱۴ر۱۱ر۱۳۹۲ شورای اسلامی شهر جدید گلبهار را از تاریخ تصویب و در اجرای ماده ۱۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری درخواست می‌کند که متن آن به قرار زیر است:
«مدیرکل محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
موضوع: درخواست اعمال ماده ۱۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری در خصوص موضوع دادنامه شماره ۹۵۵ ـ ۲۸ر۹ر۱۳۹۶ در پرونده کلاسه ۷۱۴ر۹۴ و تسری ابطال مصوبه باطل شده شورای اسلام شهر جدید گلبهار به زمان
تصویب آن
با سلام و احترام
توکیلاً از سوی شرکت عمران شهر جدید گلبهار به استحضار عالی می‌رساند: موکل اینجانب طی دادخواست تقدیمی که به کلاسه ۷۱۴ر۹۴ در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری منتج به صدور دادنامه شماره ۹۵۵ ـ ۲۸ر۹ر۱۳۹۶ گردیده است درخواست ابطال مصوبه مورخ ۱۴ر۱۱ر۱۳۹۲ شورای اسلامی شهر جدید گلبهار را از تاریخ تصویب نموده و مجدداً نیز در قسمت اخیر لایحه‌ای که به شماره ۱۳۵۹ ـ ۲۴ر۹ر۱۳۹۴ ثبت دفتر اندیکاتور هیأت عمومی گردیده درخواست خود را مبنی بر ابطال مصوبه فوق‌الذکر از تاریخ تصویب تکرار نموده است. لیکن متأسفانه این قسمت از خواسته در دادنامه اصداری تعیین تکلیف نگردیده است. از آنجا که اولا: مشابه مصوبه ابطال شده پیش از این نیز در آراء مکرر و متعدد دیوان من جمله رأی شماره ۱۸۵۰ ـ ۱۲ر۱۱ر۱۳۹۳ و رأی شماره ۵۵۶ ـ ۱۹ر۸ر۱۳۸۷ ابطال گردیده و بالتبع می‌باید موضوع از سوی شورای مزبور نیز رعایت می‌گردید. ثانیاً: متاسفانه شهرداری شهر جدید گلبهار در اقدامی غیرمنصفانه با استناد به این مصوبه غیرقانونی نسبت به اخذ عوارض به مبالغ کلان اقدام می‌‌نماید که از بدو تصویب مصوبه موجبات تضییع حقوق اشخاص کثیر و نارضایتی شهروندان کم‌برخوردار این شهر را فراهم آورده، صدور حکم مقتضی مبنی بر اعمال ماده ۱۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و تسری ابطال مصوبه مورد نظر به زمان تصویب مورد استدعاست.
متن رأی هیأت عمومی: با توجه به این‌که در آراء متعدد هیأت عمومی دیوان عدالت اداری وضع عوارض برای اراضی و املاک بلااستفاده، خالی و متروکه و عدم احداث ساختمان در مدت یک سال در اراضی محصور در مصوبات شوراهای اسلامی شهرها مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص و ابطال شده است، بنابراین مصوبه شورای اسلامی شهر گلبهار مبنی بر وضع عوارض برای زمین‌های افتاده و فاقد حصار و بناهای مخروبه و نیمه‌تمام به دلایل مندرج در آراء شماره ۵۵۶ ـ ۱۹ر۸ر۱۳۸۷ و ۱۸۵۰ ـ ۱۳ر۱۱ر۱۳۹۳ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی تصویب شده و به استناد به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال میشود.
۳٫ پرونده در اجرای فراز اول ماده ۳۵ آیین‌نامه اداره جلسات هیأت عمومی و هیأت‌های تخصصی دیوان عدالت اداری در دستور کار هیأت دیوان عدالت اداری قرار گرفت.
هیأت عمومی عدالت اداری در تاریخ ۲۴ر۲ر۱۳۹۸ با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
نظر به این‌که در رأی شماره ۹۵۵ ـ ۲۸ر۹ر۱۳۹۶ هیأت عمومی در دیوان عدالت اداری مصوبه جلسه مورخ ۱۴ر۱۱ر۱۳۹۲ شورای اسلامی شهر جدید گلبهار ابطال شده است هیأت عمومی با لحاظ درخواست شرکت عمران شهر جدید گلبهار و در اجرای ماده ۱۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ و فراز اول ماده ۳۵ آیین‌نامه اداره جلسات هیأت عمومی و هیأت‌های تخصصی و به منظور جلوگیری از تضییع حقوق اشخاص، رأی به تسری ابطال مصوبه باطل شده از تاریخ تصویب مصوبه مذکور صادر کرد.
بنابراین در این پرونده مشاهده میشود که پس از یک سال از تاریخ دادخواست اولیه از سوی وکیل شاکی، دادخواست اعمال ماده ۱۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت مجدداً مطرح شده است. در نتیجه از حیث زمانی محدودیتی برای تسریع اثر ابطال وجود ندارد. همچنین از لحاظ مقررات شکلی، در درخواست اعمال ماده ۱۳ مدیرکل هیأت عمومی دیوان مخاطب قرار می‌گیرد.
اکبر عزیزی اندر احوال سازمان لیگ