مینا حیدری - ضمیمه روزنامه اطلاعات: دیوان‌سالاری یا بروکراسی (به فرانسوی Bureaucratie) از دو بخش bureau به معنی میز و دفتر کار و پسوند cratie به معنی سالاری ساخته شده و «دیوان‌سالاری» معادل فارسی این واژه است. به‌طورکلی، دیوان‌سالاری به معنی یک سیستم با کارکرد عقلانی و قانونمند است. ماکس وبر برای نخستین‌بار از بوروکراسی یا بروکراسی به‌عنوان یک پدیده اجتماعی یاد کرد. او توجه خود را بر تأثیر سازمان‌های بروکراتیک در ساختار سیاسی جامعه متمرکز ساخت و علت وجودی سازمان‌ها و نحوه اعمال قدرت آن‌ها را بررسی کرد. او اصطلاح بروکراسی را در دو معنی مجموع مقامات اداری و سازمان‌های بزرگ رسمی در جامعه امروزی به کار گرفت. 

نظریه بروکراسی ماکس وبر که به‌عنوان مدل «عقلانی ـ قانونی» نیز شناخته می‌شود، تلاش می‌کند تا بروکراسی را از دیدگاه عقلانی توضیح دهد. اولا وبر استدلال می‌کند که بروکراسی بر اساس اصل کلی صلاحیت‌های کاملا مشخص و سازماندهی‌شده دفاتر مختلف شکل می‌گیرد که بر اساس قوانین یا مقررات اداری استوار است.

از نظر وبر، بروکراسی ایده‌آل چنین ویژگی‌هایی دارد: تخصصی‌شدن کارها در حد عالی (تقسیم کار)، ساختار قدرت مبتنی بر سلسله‌مراتب، اصول و قواعد شکل‌یافته رفتار (حاکمیت قوانین و مقررات و غیرشخصی بودن اداره امور)، جدایی اعضای دستگاه اداری از مالکیت سازمان یا وسایل تولید، استخدام کارکنان بر اساس توانایی و دانش فنی و ضبط و نگهداری سوابق تصمیمات، اقدامات و مقررات اداری، وجود یک نظام انضباط و نظارت یکنواخت، انحصاری نبودن مقامات سازمان، وجود نظام پاداش و خدمت و استمرار وظایف رسمی.

در ایران هم مانند بسیاری از کشورها دیوان‌سالاری به مفهوم علمی آن شکل نگرفته و تنها به برداشت انتزاعی از مفاهیم بسنده شده است. دیوان‌سالاری در ایران قدمتی تاریخی دارد اما در ادوار مختلف، مطابق نظرات و دیدگاه‌های حاکمیتی دستخوش تغییر شده است. 

در دوران معاصر، دیوان‌سالاری پهلوی اول و دوم با تأسیس بنیادهای گوناگون و مناصب مختلف برای نزدیکان و خویشاوندان، برگ تازه‌ای در روند بروکراسی ایجاد کرد. پس از انقلاب اسلامی در نبود ساختارهای قانونمند، نوعی ارتباط بر مبنای اعتماد و انقلابیگری شکل گرفت و بسیاری از کسانی که سوابق مبارزاتی در کارنامه‌شان داشتند تصدی نهادهای مختلف را برعهده گرفتند؛ البته بسیاری از این افراد در سال‌های اولیه انقلاب از چرخه تصمیم‌سازی‌های سیاسی، اجتماعی و اقتصادی کناره گرفتند یا کنار گذاشته شدند. گاهی اختلافات آن‌قدر بالا می‌گرفت که افراد با وجود این که سابقه تصدی مشاغل حساس را داشتند از کشور خارج یا راهی زندان می‌شدند. 
به‌مرور زمان، نهادهای مدنی و سیاسی شکل گرفتند و سامان یافتند و از آنجا که مرور زمان، روزنه‌های فساد را در سیستم‌های مختلف ایجاد می‌کند، خویشاوندسالاری به بسیاری از نهادهای کشور راه یافت و سپس به پُست‌سازی، مشاغل فراقانونی و در نهایت به انواع گوناگون فامیل‌سالاری انجامید که اکنون نمونه‌های عیانی از آن در سطوح گوناگون کشور به چشم می‌خورد. 

در این مورد با دکتر غلامرضا ظریفیان، استادیار بازنشسته تاریخ دانشگاه تهران و معاون وزیر علوم در دوره اصلاحات به گفتگو نشستیم.

دیوان‌سالاری و پست‌سازی به شکل امروزی آن از چه زمانی در ایران رایج شده است؟ 

دیوان‌سالاری، خویشاوندسالاری و پست‌سازی از مواردی است که در کشور شکل رسمی ندارد اما درعین‌حال از دوره پهلوی اول و دوم به‌خصوص در دوره محمدرضا پهلوی در کشور وجود داشته و تاکنون هم وجود دارد. در آن زمان افرادی که وابسته به دربار بودند یا به‌ نوعی در جامعه آن زمان سلبریتی محسوب می‌شدند یا بنا به درخواست خودشان و یا بر مبنای نظر مقامات، پستی می‌گرفتند و مردم یکباره با نهاد یا بنیادی مواجه می‌شدند که برای یک فرد شکل گرفته بود. گاهی نیز در سیستم‌های مختلف، سازوکاری برای تصدی افراد بر مناصب مختلف شکل می‌گرفت. 

پس از وقوع انقلاب اسلامی، تشکیلات اداری و سیاسی کشور به‌مرور سامان یافت و وزارتخانه‌ها بر اساس قواعد مصوب تشکیلاتشان، افراد را جذب می‌کردند اما کمتر به این موضوع توجه می‌شد که آیا این تشکیلات کارآمد است یا افراد صرفا به‌منظور پر شدن مناصب به کار گماشته شده‌اند.

ایران همواره بر اساس دیوان‌سالاری و بروکراسی با مشکلات و چالش‌های جدی روبه‌رو بوده است.یکی معضلات جدی دیوان‌سالاری در کشور، فربه شدن دولت است که یکی از موانع بزرگ توسعه به‌شمار می‌رود. در بسیاری از کشورهای دنیا دولت نقش نظارتی دارد و این نظارت پیوسته درصدد تقویت فعالیت‌های دولت است. آن‌ها سعی دارند تشکیلات و تصدی دولت را به حداقل برسانند و امور را به بخش خصوصی یا مردم واگذار کنند. 

در ایران، اشتغال در دستگاه‌های دولتی از دوره قاجار به‌عنوان یک مزیت برای افراد محسوب می‌شد و به دلیل مواجب تضمین‌شده، برای افراد امتیاز ارزشمندی بود و البته بسیاری از مشاغل برای خود درآمدها یا نفوذ خاصی نیز به همراه داشتند. پست‌های ساختگی و تشکیلات ناکارآمد، همچنان یکی از ابرچالش‌های کشور است. 

بهترین دولت‌ها و حکومت‌های جهان، دولت‌های کوچک و چابک هستند که نظارت مستمر بر آن‌ها صورت می‌گیرد که متأسفانه ما طی ادوار گوناگون از این مزیت بهره‌مند نبودیم. 

متأسفانه چه قبل انقلاب و چه پس از انقلاب، به‌جای این که نظام اداری و دولتی کشور کوچک شود، هر روز فربه‌تر شده و در ادوار مختلف، کارمندان بسیاری جذب سیستم شده‌اند که حتی صندلی برای آن‌ها وجود نداشته است. برخی دولت‌ها تلاش کرده‌اند تا درب وزارتخانه‌ها را برای هواداران و سمپات‌های خودشان باز کنند و افراد بسیاری را بر همین مبنا و بدون هیچ منطقی استخدام کرده‌اند و اکنون در برخی وزارتخانه‌ها تمام بودجه آن نهاد و در برخی دستگاه‌ها ۱۱۰ درصد بودجه عمومی، صرف حقوق پرسنل می‌شود، بدون آن‌که مأموریت‌های آن دستگاه انجام شود. 

آیا این روند به دلیل گسترش بی‌اعتمادی در کشور شکل‌گرفته و باعث شده افراد به‌جای این که از مهارت و مشورت متخصصان یا افراد توانمند بهره بگیرند به دنبال جذب اشخاص مورداعتماد باشند؟ 

این رویکرد حتما وجود دارد اما ممکن است تنها دلیل نباشد. در کشورهای توسعه‌یافته، سازوکار به گونه‌ای شکل گرفته که با تغییر دولت‌ها بخش اندکی از کابینه یا وزارتخانه در حد وزرا و معاونان آن‌ها تغییر می‌کند. بدنه آن سازمان به‌عنوان حافظه تاریخی جامعه محسوب می‌شود و چون این حافظه برای جامعه و کارکرد سیستم ارزشمند است به ندرت تغییر می‌یابد اما در ایران این رویه، جایگاهی ندارد و آنچه به عنوان «تغییرات اتوبوسی» شهرت یافته، اکنون یک شیوه یا «ترم» در کشور است؛ به‌طوری که هر دولتی تصدی امور را به دست می‌گیرد، هواداران و وفاداران خود را جایگزین افراد قبلی می‌کند. 

متأسفانه این امری رایج در کشور است و وقتی نگاهی آماری به تعداد کارمندان دولت بیندازید درمی‌یابید دولت‌ها به‌جای این که رفته‌رفته کوچک و چابک شوند فربه‌تر شده‌اند؛ زیرا دولتمردان در هنگام رسیدن به قدرت بنا بر اقتضائاتشان، هم‌کیشان و اعضای گروه یا جرگه سیاسیشان را به بدنه سیستم تزریق کرده‌اند. 

برخی پست‌سازی‌ها به افراد جنبه فراقانونی می‌دهند و حتی نهادهای مرتبط هم نمی‌توانند مقابل این اقدامات خلاف قانون بایستند. درنهایت چه کسی یا نهادی باید جلوی این اقدامات را بگیرد؟ 

در این زمینه، حفره‌های قانونی وجود دارد و قانون مرزها را به‌خوبی مشخص نکرده است. از سویی دیگر ده‌ها مرکز نظارتی همچون سازمان بازرسی کل کشور و کمیسیون اصل ۹۰ مجلس وجود دارد که باید به این موضوعات ورود کنند. تعدد نهادهای نظارتی کشور به جای این که به فرصت تبدیل شود اکنون به تهدید تبدیل شده است. 

سازمان‌های نظارتی هم با دشواری‌های خاص خود روبه‌رو هستند، زیرا باید هم تناسب مأموریت‌ها و کارکردها و همچنین چارت قانونی نهادها را بررسی کنند و هم لایه‌های پنهان مدیریت هر نهادی را شناسایی کنند؛ زیرا در بسیاری از نهادها حیاط‌خلوت‌هایی وجود دارد که فضا را برای انجام اقدامات فراقانونی فراهم می‌کند. 

نکته مهم دیگر این است که به‌کارگیری اقوام، آشنایان، دوستان و نزدیکان، زمانی و بنا بر دلایلی استثنا محسوب می‌شد اما این روند اکنون به قاعده  و هنجار بدل شده و دامنه‌ آن گسترش یافته است. تا جایی پیش رفته‌ایم که این جریانات پنهان به چنان جایگاهی دست یافته‌اند که نظم بروکراتیک را به‌شدت تحت‌تأثیر قرار داده‌اند و سبب شده‌اند که نتوان ارزیابی دقیقی از کارکرد نظامات اداری ارائه کرد. 

آیا فساد ساختار سیاسی و اداری باعث شده نهادهای مرتبط نتوانند بر امور نظارت کنند؟ مثال ملموس آن وضعیت شهرداری و شورای شهر در زمان تصدی آقای علیرضا زاکانی بر شهرداری تهران است که شورای شهر تهران، چالش‌های فراوانی برای ورود به مباحث نظارتی دارد. 

ارتباطات جناحی، مفاسد اقتصادی، تشکیل مافیا و باندهای مختلف برخی از عوارض فساد سیاسی است و این موارد بیشتر در حاشیه مراکزی که گردش مالی و روابط مالی جدی دارند شکل می‌گیرند. گاهی گزارش‌های سازمان بازرسی کل کشور یا مجلس شورای اسلامی یا نهادهای امنیتی، گویای این امر است. متأسفانه یکی از آسیب‌های نظام اداری کشور، همین روندها و فرایندهای غیرقانونی است که از آن به‌عنوان فساد اداری، بروکراتیک یا سیاسی یاد می‌شود. 

پس از پیروزی دونالد ترامپ در انتخابات آمریکا شاهد آنیم که پدر داماد او هم به پستی گماشته شده است. آیا این اتفاق در سراسر جهان به شکلی که در کشور ما وجود دارد رخ می‌دهد یا انتصاب چنین افرادی می‌تواند کمکی به سیستم کند؟

این مسأله را باید در دو بخش ارزیابی کرد، نخست باید به افرادی پرداخت که واقعا صلاحیت تصدی پستی را دارند. مثلا اگر اعضای خانواده یک فرد در یک موقعیت سیاسی، اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی خاصی قرار دارند و اگر فرزند آن‌ها بحق در مسیر طبیعی و صحیح رشد قرار گرفته باشد  این امر قابل‌پذیرش و متعارف است و جامعه باید در ساختارهای گوناگون خود، شاهد تصدی متخصصان باشد اما این اتفاق در جامعه ایرانی کمتر مورد پذیرش است. جامعه از این روابط آسیب ‌دیده و دیگر اعتمادی به این انتصابات ندارد. 

در چنین شرایطی افراد باید دقت خاصی بر عملکرد و رفتارشان داشته باشند، زیرا افکار عمومی نسبت به این مسائل حساس است و طبیعتا فعالیت برای فرد لایق هم سخت خواهد بود. به هرحال جامعه به دلیل پیشینه ذهنی، استثنائات را هم باور نمی‌کند و تشخیص استفاده از رانت برای تصدی شغلی یا صلاحیت فردی در ابتدای کار دشوار است. 

این نوع روابط در کشورهای پیشرفته هم رایج است اما تفاوت اینجاست که سیستم‌های نظارتی در آن کشورها بسیار جدی عمل می‌کنند و افراد باید نسبت به اعمالشان پاسخگو باشند و حداقل خطاهای ظاهری نداشته باشند اما در ایران، نظامات نظارتی دارای نقص‌های جدی است، در نتیجه نظارت لازم صورت نمی‌گیرد و وقتی فردی، اعضای خانواده، دوستان و هم‌حزبی‌هایش را در سیستم به کار می‌گیرد طبیعتا افکار عمومی نسبت به آن واکنش مثبتی نخواهد داشت. 

البته در ادوار مختلف، این روند به‌صورت محدود در جامعه پذیرفته شده بود، مثلا مرسوم بود که رئیس‌جمهوری برای ریاست دفترش یک فرد مطمئن و سالم را که گاهی با او نسبت نزدیکی داشت انتخاب کند و انتصابات این‌چنینی تا حدی پذیرفته شده بود اما حالا کار بالا گرفته است و گاهی می‌شنوید مدیری در یک نهاد یا دستگاه دولتی، اقوامش را به مدیریت‌ پست‌های مختلف گماشته و این اقدامات هم به لحاظ قانونی دچار مشکل است و هم افکار عمومی به حق نسبت به آن معترض است. 

باتوجه‌به شکافی که بین حاکمیت و مردم وجود دارد این اتفاقات می‌تواند چه عواقبی را برای جامعه در پی داشته باشد؟ 

این روابط قطعا به زیان جامعه است. وقتی در جامعه‌ای، مناسبات حقوقی، نظارت‌ها و بازرسی‌ها به‌خوبی شکل نمی‌گیرد شاهد آنیم که دولت‌ها چندان پاسخگو نیستند و نظامات اجتماعی، سیاسی، اقتصادی و فرهنگی را دچار اختلال می‌کنند. طبیعتا این رویه‌ها آسیب جدی به سرمایه اجتماعی وارد می‌آورد، شکاف بین مردم و مسئولان را تعمیق خواهد کرد و مسائل دنباله‌داری برای جامعه و سیستم به وجود خواهد آورد. 

سرنوشت این پست‌سازی‌ها در نهایت چه خواهد بود؟

عموم پست‌ها چون مناسبتی‌اند و بر مبنای ارتباطات فردی شکل‌گرفته‌اند با تغییر دولت‌ها و افراد از بین خواهند رفت یا فرد دیگری در آن جایگاه قرار خواهد گرفت و من نمونه خاصی به یاد ندارم که فرد در همان پست ابقا شده باشد. 

آیا پست‌سازی موجب افزایش رانت‌خواری در کشور شده است؟

این که پست‌ها بر اساس صلاحیت تقسیم نشوند و افراد بر اساس موقعیت‌های سببی و نسبی به کار گمارده شوند، آثار زیان‌بار بلندمدتی برای جامعه در پی دارد و علاوه بر این که اعتماد عمومی را به چالش می‌کشد یکی از موانع توسعه کشور هم خواهد بود. 

در برخی گزارش‌های دستگاه‌های نظارتی و بازرسی مشاهده می‌کنید کسانی در پستی گماشته شده‌اند که اصلا صلاحیت آن پست را از منظر تخصصی و حتی تجربی ندارند. این وضعیت، فرصت طلایی توسعه را از جامعه خواهد گرفت و سرمایه‌های اجتماعی به دلیل ناکارآمدی مصروف می‌شود و نهایتا به ناکارآمدی دولت و ناکامی جامعه می‌انجامد. 

آیا پست‌سازی و فامیل‌سالاری، موجب دامن زدن به مسائل اقتصادی کشور شده است؟

قطعا بخشی از اقتصاد درگیر این اتفاق خواهد بود. آنچه اکنون به‌عنوان ناترازی در عرصه‌های مختلف مانند اقتصاد، انرژی و... از آن یاد می‌شود به مدیریت کشور باز می‌گردد و حتما بخشی از آن به مدیریت ناسالم و رانتی مربوط است. گاهی فشارهای افراد گوناگون اعم از افراد ذی‌نفوذ، نمایندگان مجلس و مقامات مهم سبب می‌شود افرادی بر سرکار بیایند که صلاحیت لازم را ندارند و حاصل آن ناکارآمدی و ضعف بنیه سیاسی و اجتماعی کشور خواهد بود. بخشی از ناترازی‌ها کاملا گویای چرخه معیوب نظام مدیریتی در کشور است. 

آیا بررسی عملکرد و ارزیابی کارنامه نهادهایی که بودجه‌های فراوان دارند اما خروجی خاصی ندارند به کمرنگ‌شدن این شیوه‌ها در کشور کمک خواهد کرد؟

پاسخگویی، مهم‌ترین ویژگی هر سیستمی است. در ایران، معضل پاسخگویی بسیار جدی است و از قضا کسانی که بیشتر تلاش و کار می‌کنند بیشتر مورد پرسش قرار می‌گیرند تا کسانی که کار نمی‌کنند. قطعا باید سیستم پاسخگویی در کشور تغییرات جدی کند و هرکسی در برابر مسئولیتی که دارد نسبت به هزینه‌ها و عملکردش پاسخگو باشد. باید بررسی شود که آیا هر دستگاه باتوجه‌به مأموریت، بودجه و پرسنلش، وظایف خود را به‌درستی انجام داده است یا نه. متأسفانه در عرصه نظام پاسخگویی با چالش جدی و حاد روبه‌روییم. 

راهکار برون‌رفت از این چالش چیست؟

در اولین گام باید قوانین، شفاف و روشن شوند، زیرا بخشی از این اتفاقات در تزاحم (عدم امکان جمع بین دو حکم در مقام امتثال از باب اتفاق) قوانین رخ می‌دهد. درگام بعدی باید جامعه و رسانه‌ها را ترغیب کرد تا به‌راحتی از کنار این اتفاقات عبور نکنند، زیرا در پی آن سرمایه اجتماعی دچار آسیب جدی خواهد شد.

گام مهم دیگر ساماندهی دستگاه‌های نظارتی و تزاحم آن‌هاست؛ باید سازوکاری ایجاد کرد تا این نهادها بتوانند به بهترین شکل به وظایفشان عمل کنند. 

همچنین افراد باید نسبت به اعمال خود پاسخگو باشند. در بسیاری از کشورهای جهان، اگر مسئولی دروغ بگوید یا خطای عمومی داشته باشد در لیست سیاه قرار می‌گیرد و برای ادامه فعالیتش دچار مشکل خواهد شد و افکار عمومی هم دیگر او را نمی‌پذیرند، آن وقت در کشور ما افرادی مسئول بوده‌اند و به دلیل خطاهایی که کرده‌اند به دادگاه رفته‌اند و حکم هم گرفته‌اند اما دوباره در جایی دیگر مشغول به کار شده‌اند!

 به نظر می‌رسد مجموعه‌ای از این اقدامات لازم است تا افراد خطاکار صرفا نه با پرداخت هزینه‌های مالی بلکه با هزینه‌های اعتباری نسبت به اقداماتشان پاسخگو باشند.این عوامل سبب می‌شود که ما به سمت نظام اداری سالم حرکت کنیم.