کامران نرجه

ناترازی منابع آب  طی یک دهه اخیر به یکی از بزرگترین چالش‌های اقتصادی، اجتماعی، امنیتی و زیست‌محیطی ایران تبدیل شده که رهایی از این مشکل نیازمند اصلاح حکمرانی آب در تمام فلات سرزمینی است.
هم اینک بالغ بر  سه چهارم مساحت ایران با کمبود بارش‌های منظم و برداشت بیش از اندازه آب از سفره‌های زیرزمینی مواجه است که علاوه بر تشدید فرونشست زمین، باعث تهدید سایر منابع زیست محیطی شده است.
عمده آب ایران در بخش کشاورزی مصرف می‌شود ولی میزان تقاضای مصرف آب در بخش‌های صنعتی، خدماتی و خانگی هم  کاملا روندی صعودی دارد.
به موازات تغییرات اقلیمی و کاهش بارندگی‌های جوی در یک دهه اخیر، برداشت از منابع زیرزمینی به حدی بالا رفته که میانگین سطح دسترسی به آنها به بیش از ۱۵۰ متر رسیده است.  پدیده «کف شکنی» چاه‌های کشاورزی برای دسترسی به آب اینک به امری رایج در اغلب نقاط ایران تبدیل شده است و کیفیت آب باقیمانده در سفره‌های زیرزمینی روز به روز کمتر می‌شود.
 کارشناسان معتقدند که برای جلوگیری از کاهش شدید منابع رو سطحی و زیر زمینی در کشور باید شیوه حکمرانی آب  تغییر کند  تا ساکنان اطراف هر سفره آبی با تعصب بیشتری از دارایی‌های بین نسلی خود محافظت کنند.
شورای همکاری دولت و بخش خصوصی براساس مهلت دو ماهه رئیس‌جمهوری به مراکز علمی و تحقیقاتی از تمامی کارشناسان دعوت کرده است تا مناسب‌ترین شیوه اصلاح حکمرانی آب در کشور را طراحی و ارائه کنند.
بر همین اساس مرکز مطالعات راهبردی کشاورزی و آب در اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی ایران به همراه فدراسیون صنعت آب ایران با بهره‌گیری از دیدگاه‌های متخصصان، دستگاه‌های اجرایی، دانشگاهیان و تشکل‌های بخش خصوصی، پیش‌نویس لایحه پیشنهادی برای ایجاد یک نهاد تنظیم‌گر در حکمرانی آب را آماده کرده اند.
 در این لایحه به ضرورت اصلاح شیوه حکمرانی آب در کشور تأکید و الگوی جدیدی برای مدیریت تأمین و توزیع آب در کشور پیشنهاد شده است.
عباس شفیعی یکی از کارشناسان صنعت آب در همین رابطه با تشریح روند تحول حکمرانی آب در جهان، بر این نکته تأکید دارد که بخش آب ایران برای عبور از چالش‌های انباشته خود، علاوه بر اصلاحات فنی و سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها، نیازمند اصلاح ساختارهای حکمرانی و استقرار نهادهای مستقل تنظیم‌گر است.
 وی یکی از مدافعان سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در ایجاد زیرساخت‌ها و مدیریت منابع آبی کشور است و می‌گوید: هرگونه اصلاح روش‌های نگهداری و مصرف آب به سرمایه‌گذاری زیادی نیز دارد که در عهده دولت نیست. بخش خصوصی در صورت تضمین منافع می‌تواند ایجاد ساختار جدید مدیریت منابع محدود آبی را بر عهده بگیرد و در صیانت و باز توزیع این ذخایر فعال شود.
وی با اشاره به نقش روزافزون بخش خصوصی در توسعه زیرساخت‌ها، بهره‌برداری، فناوری و سرمایه‌گذاری در صنعت آب می گوید: توسعه مشارکت بخش خصوصی بدون وجود قواعد شفاف، قابل پیش‌بینی و نهاد مستقلی که بر اجرای این قواعد نظارت کند، با ریسک‌های جدی مواجه خواهد بود. از این رو، ایجاد نهاد تنظیم‌گر می‌تواند به ارتقای اعتماد سرمایه‌گذاران، افزایش شفافیت، کاهش تعارض منافع و بهبود فضای کسب‌وکار در صنعت آب کشور منجر شود.
به گفته وی سابقه این موضوع به دو دهه قبل باز می‌گردد، ولی هربار که احتمال جضور بخش خصوصی در حکمرانی آب بیشتر شده، بلافاصله به دلایلی از دستورکار مسئولان خارج شده است.
شفیعی می‌گوید: تنظیم‌گری به معنای مداخله بیشتر دولت در اقتصاد نیست، بلکه به مفهوم ایجاد قواعد شفاف، رقابتی و پایدار برای تنظیم روابط میان بازیگران مختلف بخش آب است؛ قواعدی که ضمن حفظ منافع عمومی، زمینه ارتقای کارایی، افزایش بهره‌وری و توسعه سرمایه‌گذاری را نیز فراهم می‌کند.
این کارشناس صنعت آب می افزاید: اکنون دولت هم در مقام حکمران و هم در مقام مصرف کننده ، مدیریت منابع را به شکلی غیر اصولی در اختیار دارد و  به دلیل کمبود منابع مالی قادر به اصلاح این شیوه نیست.
 شفیعی تاکید دارد که باید بین وظایف تصدیگری و سیاستگذاری در حوزه آب تفکیک ایجاد کرد.  منطقی نیست که یک مرجع تمام سیاست‌های تأمین، نگهداری و مصرف آب را تدوین کند و همزمان جزو مصرف‌کنندگان و متصدیان این بخش باشد. بدیهی است در این الگو موضوع بهره‎وری منابع آب مغفول واقع خواهد شد.
 
ویژگی‌های نهاد تنظیم گر
 اگر قرار باشد اصلاح حکمرانی آب به یک نهاد تنظیم‌گر واگذار شود، چنین نهادی باید از چه ویژگی‌هایی برخوردار باشد تا مغایرت‌های مدیریتی را اصلاح کند.
رضا حاجی‌کریم رئیس فدراسیون صنعت آب که یکی از تشکل‌های بالادستی مدیریت آب در بخش خصوصی است، در تشریح این ویژگی ها با مرور تجارب کشورهای مختلف، می گوید: وظیفه نهاد تنظیم‌گری صرفاً تعیین تعرفه نیست، بلکه تنظیم‌گر باید مجموعه‌ای از وظایف شامل تنظیم اقتصادی، تدوین استانداردهای خدمات، پایش عملکرد، حفاظت از حقوق مصرف‌کنندگان، ایجاد شفافیت، جمع‌آوری اطلاعات، توسعه رقابت و ایجاد انگیزه برای افزایش بهره‌وری را بر عهده داشته باشد.
بر اساس مطالعات انجام شده، نهاد تنظیم‌گر آب باید عمومی غیردولتی، مستقل از بهره‌برداران و دستگاه‌های اجرایی، دارای شخصیت حقوقی مستقل، استقلال اداری و مالی و برخوردار از اختیارات قانونی لازم برای اعمال مقررات تنظیمی باشد. در عین حال، این نهاد جایگزین دستگاه‌های سیاستگذار یا متولی مدیریت منابع آب نخواهد شد و مسئولیت‌های حاکمیتی شورای عالی آب، وزارت نیرو، وزارت جهاد کشاورزی، سازمان حفاظت محیط‌زیست و سایر مراجع ذیصلاح همچنان برقرار خواهد بود؛ بلکه آثار اقتصادی و تنظیمی تصمیمات این دستگاه‌ها را در بازارها و خدمات بخش آب مدیریت خواهد کرد.
وی تأکید دارد که مأموریت نهاد تنظیم‌گر، ایجاد تعادل میان منافع دولت، مصرف‌کنندگان، سرمایه‌گذاران و ارائه‌دهندگان خدمات آب است؛ به گونه‌ای که ضمن حفظ منافع عمومی، زمینه ارتقای کارایی، افزایش بهره‌وری، بهبود کیفیت خدمات و جذب سرمایه‌گذاری در بخش آب نیز فراهم شود.
به گفته وی، فدراسیون صنعت آب پیش‌نویس طرحی را برای اصلاح حکمرانی آب ارائه داده که در آن  نهاد تنظیم‌گر، مسئول تدوین چارچوب‌های تعرفه‌ای، تعیین روش‌های قیمتگذاری خدمات انحصاری، تعیین اصول محاسبه هزینه تمام‌شده خدمات، نرخ بازده سرمایه، سازوکارهای تعدیل قیمت و طراحی تعرفه‌های حمایتی برای اقشار آسیب‌پذیر خواهد بود. همچنین نظارت بر اجرای مصوبات تعرفه‌ای و رسیدگی به تخلفات بنگاه‌های تحت تنظیم نیز از جمله وظایف پیش‌بینی‌شده برای این نهاد است.
در حوزه تنظیم فنی نیز پیشنهاد شده است که نهاد تنظیم‌گر نسبت به تدوین استانداردهای حداقلی خدمات، تعیین شاخص‌های عملکرد شرکت‌های آب و فاضلاب، انتشار گزارش‌های مقایسه‌ای عملکرد، پایش کیفیت خدمات، ارتقای پاسخگویی و حمایت از حقوق مصرف‌کنندگان اقدام کند.
 
بازار آب
با تشکیل نهاد تنظیم‌گر، محیطی برای تبادل منابع آب میان تأمین‌کنندگان و مصرف‌کنندگان ایجاد می‌شود که از آن به عنوان «بازار بهینه سازی آب» یاد می شود.
رئیس فدراسیون صنعت آب معتقد است که این بازار با هدف تشویق سرمایه‌گذاری در پروژه‌های کاهش مصرف، کاهش تلفات، بازچرخانی، استفاده مجدد از پساب و افزایش بهره‌وری آب طراحی خواهد شد.
به گفته حاجی‌کریم، در این چارچوب، پیش‌بینی شده است که نهاد تنظیم‌گر، ضوابط بازار، نحوه صدور و انتقال گواهی‌های صرفه‌جویی آب، سازوکارهای اندازه‌گیری و راستی‌آزمایی و نظارت بر عملکرد این بازار را بر عهده داشته باشد.
طراحی این بازار می‌تواند با بهره‌گیری از تجربیات موفق بازارهای انرژی، کربن و آب در جهان انجام و به یکی از ابزارهای نوین مدیریت تقاضا و ارتقای بهره‌وری آب در کشور تبدیل شود.
در این بازار، صرفه‌جویی واقعی، کاهش تلفات، افزایش بازدهی، بازچرخانی آب و استفاده مجدد از پساب  پس از اندازه‌گیری و راستی‌آزمایی، می‌تواند به گواهی‌های قابل مبادله تبدیل شود و زمینه مشارکت فعال بخش خصوصی در پروژه‌های بهره‌وری آب را فراهم کند.
راه‌اندازی چنین بازاری ضمن کاهش فشار بر منابع آب، امکان تأمین مالی پروژه‌های صرفه‌جویی و افزایش بهره‌وری را نیز فراهم خواهد کرد و می‌تواند یکی از مهم‌ترین ابزارهای اجرای سیاست‌های مدیریت تقاضا در برنامه هفتم پیشرفت باشد.
 
خروج از چرخه تصدی دولت
 فرآیند کاهش تصدی دولت در حوزه مدیریت منابع آب هم روندی پیچیده است که به طراحی ویژه‌ای نیاز دارد.
بنفشه زهرایی کاشناس صنعت آب درباره جایگاه تنظیم‌گری در نظام حکمرانی آب تأکید دارد که در بسیاری از کشورهای جهان، میان وظایف سیاستگذاری، مدیریت منابع آب، بهره‌برداری از تأسیسات و تنظیم‌گری اقتصادی و خدماتی تفکیک نهادی صورت گرفته است؛ زیرا تجمیع این وظایف در یک دستگاه اجرایی می‌تواند موجب تعارض منافع و کاهش کارایی نظام حکمرانی شود. برهمین اساس، ایجاد نهادی مستقل که بتواند بر عملکرد ارائه‌دهندگان خدمات آب نظارت کند، شاخص‌های عملکرد را ارزیابی و منتشر سازد، از حقوق مصرف‌کنندگان حمایت و سازوکارهای اقتصادی لازم برای افزایش بهره‌وری را طراحی و اجرا کند، یکی از الزامات اصلاح حکمرانی آب در کشور تلقی می‌شود .
وی می‌گوید: برای پیاده سازی این نظام اجرایی به مشارکت همه ذینفعان آب در جامعه نیاز داریم. مهمترین  گام  در این بخش، اصلاح قوانین موجود برای فراهم شدن بستر مشارکت سایر ذینفعان است. وقتی قوانین فعلی، نهادی جز دولت را در مدیریت و حکمرانی آب به رسمیت نمی شناسد، فضای استفاده از توانمندی سایر ذینفعان فراهم نیست.
 نهاد مکمل،نه جایگزین حاکمیت
 تجربه نشان داده است که هرگاه سخن از اصلاح حکمرانی آب و ایجاد نهاد تنظیم‌گر به میان آمده، نگاه افکار عمومی به سمت کنارزدن دولت از مدیریت منابع آبی چرخیده و برداشت‌های ناروایی از مفهوم تنظیم‌گری ایجاد شده است.
 کارشناسان  بخش خصوصی معتقدند نهاد تنظیم‌گر آب قرار نیست جایگزین وزارت نیرو، شورای عالی آب، وزارت جهاد کشاورزی، سازمان حفاظت محیط‌زیست یا سایر دستگاه‌های مسئول شود؛ بلکه مأموریت آن تنظیم بازارها، خدمات، تعرفه‌ها، استانداردهای عملکرد و روابط اقتصادی میان بازیگران بخش آب است. در واقع، وظایف حاکمیتی مانند سیاستگذاری، تخصیص منابع آب، تعیین حقابه‌ها و مدیریت حوضه‌های آبریز همچنان در اختیار مراجع قانونی باقی خواهد ماند و نهاد تنظیم‌گر صرفاً آثار اقتصادی و تنظیمی این تصمیمات را در بازارها و خدمات بخش آب مدیریت خواهد کرد.
ساختار پیشنهادی برای ایجاد این نهاد، به‌طور شفاف هرگونه شائبه حکمرانی جایگزین را از بین می‌برد و اطمینان می‌دهد که نهاد تنظیم‌گر، صرفاً مکمل حکمرانی  دولت در حوزه آب است.
بر اساس پیش‌نویس طرح ارئه شده از سوی فدراسیون صنعت آب، این نهاد از چهار رکن اصلی شامل «هیأت عالی تنظیم‌گری آب»، «دبیرکل و ساختار اداری»، «شورای مشورتی ذینفعان» و «کمیته‌های تخصصی» تشکیل خواهد شد.
ترکیب هیأت عالی نیز به گونه‌ای طراحی شده است که علاوه بر نمایندگان دستگاه‌های اجرایی، نمایندگان بخش خصوصی، صاحب‌نظران مستقل و نمایندگان حوزه حقوق نیز در آن حضور داشته باشند. این ترکیب، با هدف تضمین استقلال تصمیم‌گیری، کاهش تعارض منافع و افزایش مشروعیت تصمیمات تنظیمی پیشنهاد شده است.
همچنین ایجاد کمیته‌های تخصصی در حوزه‌های تنظیم اقتصادی، تنظیم فنی، بازار بهینه‌سازی آب، گواهی صرفه‌جویی آب، حقوقی و حل اختلاف از دیگر ویژگی‌های ساختار پیشنهادی این نهاد است.
 
نتیجه گیری
با توجه به دیدگاه‌های فوق، می‌توان نتیجه گرفت، اصلاح حکمرانی آب، بدون استقرار نهادی مستقل، پاسخگو، شفاف و حرفه‌ای برای تنظیم روابط اقتصادی و خدماتی بخش آب، با دشواری‌های جدی مواجه خواهد بود. از این رو، تدوین پیش‌نویس قانون ایجاد نهاد تنظیم‌گر آب را می‌توان گامی مهم در مسیر اصلاح ساختار حکمرانی، ارتقای بهره‌وری، توسعه سرمایه‌گذاری، افزایش شفافیت و تحقق اهداف برنامه هفتم پیشرفت در بخش آب کشور دانست.